La sociologie de l’action publique considère bien souvent les politiques publiques avant tout comme des institutions sociales (du latin institutere : faire tenir debout), c’est-à-dire des formes sociales pérennes car organisées autour d’acteurs et de paradigmes bien établis : on parlera alors de secteurs (comme le tourisme, l’agriculture, etc.), lesquels configurent efficacement l’action publique au sens où ils permettent de qualifier les enjeux tout comme de sélectionner les acteurs les plus à même de les résoudre. En matière d’environnement, ces secteurs déjà constitués ont pu ainsi à la fois retraduire cette thématique selon leur propre grammaire, mais aussi tendre à minorer celle-ci en fonction de leurs intérêts premiers (Rumpala, 2003). Or ce qui ressort des chapitres de ce CROCC_2021 est une sorte d’épreuve que le changement climatique impose à des configurations sectorielles pourtant bien établies. Détricotés, reconfigurés, ces secteurs dessinent une gouvernance climatique qui repose sur des formes plus horizontales (2.1), sur des instruments nouveaux (2.2) mais qui rencontre encore de nombreux freins et retards (2.3).
2.1. Une gouvernance qui appelle des formes plus horizontales
Le premier constat est celui d’une transversalité accrue des acteurs, qu’ils soient humains comme non-humains. Les divers chapitres laissent voir une extraordinaire diversité de professions ou de statuts engagés dans la gouvernance régionale du climat, au-delà des élus et des fonctionnaires. Les scientifiques et les citoyens en constituent deux figures centrales. La communauté scientifique, et plus largement les experts, comme les architectes urbanistes, sont particulièrement actifs dans la gouvernance climatique en Occitanie. Gouverner le climat à l’échelle régionale implique en effet la production de connaissances inscrites localement pour évaluer les impacts et accompagner la décision.
Dans le domaine du vivant, cela implique de surveiller la démographie des « non-humains » impactés par le changement climatique, notamment en raison de la probabilité d’extinction de certains d’entre eux (comme la centaurée de la Clape), et des adaptations forcées de certaines espèces à un environnement transformé (comme le thym). Sur le littoral les travaux de la communauté scientifique renseignent à la fois l’évolution du trait de côte (CEFREM, BRGM, Géosciences Montpellier), variable selon les territoires, le fonctionnement théorique et empirique des solutions fondées sur la nature (EID), les perceptions des élus et de la population (projet SOLTER, Rey-Valette et al., 2014), la prise en compte des risques dans la planification (CEPEL, G-EAU), la façon d’envisager la mise en oeuvre de la recomposition spatiale (CEREMA, Consortium SAVE-EID), etc. Un effort accru de production de connaissances et d’anticipation est ainsi présent dans tous les chapitres.
Un effort d’articulation avec la décision régionale est également envisagé par la région Occitanie qui prévoit par exemple la création d’un groupe d’experts (pour modéliser un scénario d’adaptation) ou d’un Observatoire régional du littoral associant la communauté scientifique – dont les sciences sociales – pour accompagner la recomposition spatiale. Le projet RECO lui-même apparait comme le prolongement et l’institutionnalisation de cette dynamique. Le monde scientifique (CNRS, INRAE, CIRAD, ONF, universités toulousaines et montpelliéraines, observatoires divers comme l’ATMO Occitanie) doit être particulièrement connecté aux circuits de prise de décision et d’action car c’est de lui que proviennent les données qui permettent tant de mesurer l’ampleur des transformations que de nourrir les modèles qui permettent d’agir en situation d’incertitude. La science autorise en effet des diagnostics au présent comme des prévisions au futur. Surtout, elle permet de calibrer l’action (comme la sélection des essences les plus adaptables pour les politiques forestières, un véritable pilotage de la mer grâce aux capteurs et autres satellites qui l’observent, ou bien un monitoring des ICU grâce à la télédétection spatiale). À ce sujet, l’existence de collectifs scientifiques occitans à la fois denses et spécialisés est une ressource d’importance pour la gouvernance climatique régionale, comme le démontrent les chapitres sur le littoral ou sur la santé publique. Un effort d’interdisciplinarité est notamment demandé afin de féconder des communautés disciplinaires parfois un peu trop rigides et marquées par des routines.
Les citoyens sont également mobilisés dans la gouvernance du climat en Occitanie, sous différentes figures et par différents dispositifs. Les plans et schémas introduits par la législation nationale comportent tous une dimension concertative. Ils mettent souvent en avant des démarches de co-construction avec les citoyens, comme à Toulouse le « Congrès des citoyens » du premier Agenda 21 de la ville en 2005 (Parvu, 2020), les « ateliers de co-construction » du premier PCET de la Communauté Urbaine du Grand Toulouse (Danjoie, Molina, Weisbein, 2013) ou bien le « Forum citoyen » du PCAET de 2015. Le Plan régional d’adaptation au changement climatique de la Région Occitanie prévoit la création d’un Parlement du climat afin de partager les expériences et proposer des actions prioritaires. La Convention citoyenne régionale sur le Green New Deal s’inscrit également dans cette perspective de participation citoyenne. Sur un modèle plus horizontal et par le bas, les initiatives climatiques directement issues des citoyens se développent également, comme en attestent les « villes en transition » (par exemple à Sète, à Toulouse ou à Pézenas) ou les nombreux projets citoyens en matière d’énergie (voir chapitre- enjeu Mobilité et Énergie). Enfin, la gouvernance régionale du climat appelle une coopération inter-sectorielle entre acteurs issus d’univers différents, comme en témoignent par exemple les chapitres sur le tourisme ou l’eau. Les acteurs économiques sont ainsi appelés à jouer un rôle dans la gouvernance climatique. C’est le cas par exemple des agriculteurs dans la gestion de l’eau.
L’action sur la ville nécessite également un travail conjoint entre une grande diversité de professionnels, y compris les promoteurs. Dans le cas de la recomposition spatiale des territoires littoraux, s’y ajoutent les campings, notaires, assureurs ou agences immobilières. À ce stade, ces acteurs économiques, s’ils sont bien identifiés, ne sont pas nécessairement mobilisés dans la gouvernance du climat en Occitanie, ou de manière très hétérogène selon les cas envisagés. Outre la diversité des acteurs, un deuxième constat général est celui d’une gouvernance qui, à l’échelle de l’Occitanie, implique différentes échelles d’action publique et dans certains cas, un début de gouvernance multi-niveaux. Les communes sont ainsi actives, via les plans climat, mais plus généralement à travers leurs politiques urbaines ou en matière de tourisme ou de mobilité. Des mutualisations et coopérations plus larges se dessinent entre collectivités, par exemple pour gouverner l’adaptation au changement climatique des territoires de montagne ou littoraux. La Région tente de jouer ici son rôle de chef de file en organisant et accompagnant l’articulation et la coopération entre les différents niveaux de collectivités publiques. Dans le cas du littoral, par exemple, une gouvernance multi-niveaux de l’adaptation à l’élévation du niveau de la mer connait actuellement une accélération. Elle s’appuie sur la dynamique de la MIAL et des précédents CPER qui ont posé les bases d’un travail commun entre l’État, la Région, certains départements (Hérault notamment) et territoires (communes, EPCI), auxquels il faut ajouter le Conservatoire du littoral, la communauté experte déjà mentionnée et plus récemment, le Parc Marin, l’Observatoire de la côte catalane. Le Plan littoral 21 (PL21) a permis de donner un nouveau souffle à cette gouvernance pour se saisir de la question de la recomposition spatiale. Elle est pilotée par le tandem État-Région et s’appuie à la fois sur le SRADDET (Région), qui contient un volet littoral, et sur la Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte qui constitue la doctrine de l’État sur le sujet.
Au-delà de nombreuses expérimentations menées sur le territoire, une mission est en cours (consortium SAVEEID) pour co-construire les stratégies locales de recomposition spatiale avec les acteurs locaux et mettre en place un Observatoire à l’échelle régionale. On pourrait qualifier cette gouvernance d’interventionniste (Knill, Tosun, 2012) dans la mesure où, pour l’instant, elle agrège surtout des acteurs publics, avec un rôle clé du tandem État-Région et que le niveau de coopération avec les acteurs privés n’est pas encore très développé. Cependant, on est bien en présence de la construction d’une gouvernance multi-niveaux, avec des objectifs et modalités d’action définies (SRGITC, SRADDET) ou en cours de co-construction (stratégies locales), avec des moyens financiers pour accompagner la politique de recomposition spatiale via le PL21 et un plan d’actions prévu au CPER. De nombreux travaux ont été menés dans la durée sur ce sujet en Occitanie depuis les années 2000 ou sont en cours (via notamment le Save-EID, CEEM, CEPEL, G-EAU).
Un nouveau projet financé par la Fondation de France (2022) porté par le CEEM s’intéresse plus particulièrement aux trajectoires d’adaptation dans une dimension dynamique et progressive en contexte d’incertitude (« Dynamic adaptive policy pathways »). Cette recherche associe les acteurs publics, dont la Région et la DREAL Occitanie. On compte également de nombreux travaux sur la gouvernance de l’eau au regard du changement climatique en Occitanie mentionnés dans le chapitre éponyme. En revanche, nous n’avons pas de visibilité sur des travaux traitant de la gouvernance climatique dans d’autres domaines.
2.2. Des instruments nouveaux
De nombreux travaux interrogent de plus en plus l’action publique à travers ses instruments, c’est-à-dire à travers les modalités concrètes par lesquelles les décisions sont produites et opérationnalisées. Le « comment » de la conduite des politiques publiques a en effet un impact très fort sur leur contenu, les instruments retenus ayant des effets propres sur l’action entreprise (Lascoumes et Le Galès, 2005). Mieux vaut donc bien les sélectionner pour mieux calibrer l’action climatique – et là aussi, les chapitres du CROCC_2021 sont riches d’enseignements quant à ce que pourrait être l’instrumentation climatique. La gouvernance climatique se caractérise ainsi par un policy mix en termes d’usage d’instruments d’action publique existants et nouveaux. Sont en particulier mobilisés des instruments incitatifs ayant vocation à stimuler les démarches innovantes, notamment à travers des appels à projets, expérimentations. Les chapitres de ce CROCC_2021 peuvent être lus comme un immense catalogue de projets scientifiques, de collaborations innovantes visant tant à produire et accumuler des données qu’à façonner les instruments pour les exploiter, comme l’appel à projet lancé conjointement par l’ARS et la DREAL autour des solutions à apporter en termes d’adaptation.
Dans le domaine littoral également de nombreuses expérimentations ont eu lieu ou sont en cours pour l’adaptation au recul du trait de côte (voir chapitre-enjeu Milieux littoraux). Les dispositifs de co-construction, concertation ou participation sont également mobilisés pour associer largement les citoyens ou parties prenantes à la prise de décision (p. ex. Assemblée citoyenne de la Région). Une nouvelle polarité de la gouvernance climatique, du top-down au bottom-up se dessine ainsi. Les citoyens prouvent qu’ils sont capables non seulement de décider par eux-mêmes mais également d’agir pour eux-mêmes, comme le démontre le réseau ECLR et ses plus de 70 projets d’énergies renouvelables financés et gouvernés par des citoyens avec l’aide de collectivités. Parfois, les solutions de remédiation de la nature sont dans la nature elle-même et s’avèrent assez faciles à mettre en place, qu’il s’agisse de ganivelles ou du traitement bio-inspiré des eaux industrielles que façonne la start-up Bioinspir (voir chapitre-enjeu Santé).
Ces SafN (solutions d’adaptation fondées sur la nature) sont particulièrement mobilisables en urbanisme, avec des opérations de renaturation des milieux urbanisés qui permettent d’amoindrir les ICU, de réduire la pollution atmosphérique, de favoriser la biodiversité, et plus généralement, d’améliorer la qualité de vie des urbains (voir chapitre-enjeu Biodiversité et chapitre-enjeu Milieux urbains). En lien avec le rôle de la connaissance déjà souligné dans la gouvernance climatique, on notera l’importance des instruments scientifiques (modèles, applications, instruments de mesure, etc.). Les enjeux de connaissance sont dès lors nombreux : disponibilité des données et des enquêtes, paramétrage des modèles, existence de ressources humaines scientifiques (et de ce point de vue, l’Occitanie peut compter sur un riche écosystème fait de nombreuses équipes et réseaux de recherche, notamment sur les questions maritimes ou urbaines), entretien des dispositifs de mesure, etc. Cette production de connaissances alimente à son tour des instruments de prospective conçus pour répondre aux besoins d’anticipation que nécessitent les politiques d’adaptation. En découlent des scénarios de prospective, la construction de trajectoires climatiques qui doivent permettent de calibrer efficacement l’action publique dans le temps long. Plusieurs exercices de prospective sur l’évolution des usages anthropiques de l’eau ont ainsi été menés en Occitanie (voir chapitre-enjeu Eau). Des travaux de prospective participative lancée par la DREAL (Morvan et al., 2013) ont aussi été menés à l’horizon 2050 ainsi qu’en termes de trajectoires sont également en cours pour le littoral.
Car c’est bien là un aspect central de la gouvernance de l’adaptation au changement climatique : penser l’action publique dans le temps long. De ce point de vue, se multiplient les outils tels que les stratégies, plans, programmes qui fixent des objectifs et des orientations dans une dimension performative plus que contraignante (Rocle, 2017). Parallèlement, les outils de la planification territoriale – SRADDET, SCoT, PLU/i) sont progressivement chargés par le législateur d’intégrer l’adaptation aux risques climatiques. Ces instruments de planification territoriale offrent ainsi un cadre pour penser un aménagement du territoire ou un urbanisme adapté au changement climatique.
2.3. Des freins et des retards à combler
Un certain nombre d’obstacles à la gouvernance climatique ressortent toutefois des chapitres. En creux, émerge la problématique des financements. Coûts des trains de nuit, gratuité des transports collectifs dans quatre villes d’Occitanie, ingénierie scientifique à entretenir… : les politiques de mobilité durable coûtent davantage. Sans oublier les éventuels paradoxes qui découlent des modes de financement, comme la fiscalité assise sur la construction qui apparait en tension avec les volontés de repenser l’aménagement urbain ou la recomposition spatiale sur le littoral. Cette tension financière recoupe une tension institutionnelle entre les collectivités territoriales d’Occitanie et l’État qui reste maître des règles de la fiscalité locale et pèse plus largement sur les ressources financières des collectivités. Dans bien des cas, les financements de l’adaptation au changement climatique ne sont pas (encore) stabilisés, et pèsent sur la capacité à se projeter dans l’avenir.
Par ailleurs, il ressort des chapitres des tensions autour de la coordination des usages potentiellement conflictuels. En ce qui concerne l’eau, le changement climatique induit une pression sur les quantités d’eau : « la gestion quantitative passe d’un registre technique (construire des infrastructures d’accès à l’eau) à un registre de gouvernance (organiser le partage de l’eau entre les usages) ». En matière d’aménagement, la gouvernance se heurte à des conflits entre les différents usages ou intérêts en présence : promoteurs (pression foncière), automobilistes vs cyclistes, transports collectifs ou piétons. Plus généralement, la mise en oeuvre des politiques climatiques dépend non seulement des compétences de chaque collectivité mais aussi de l’activité politique locale, autrement dit, du degré de politisation des politiques climatiques, ce qui rend spécifique l’action de chaque collectivité territoriale engagée dans la lutte contre le changement climatique. L’obligation de transversalité induite par cette dernière (notamment à travers les exercices de planification) s’avère ainsi bien souvent obérée par la difficulté à rassembler des acteurs nombreux et hétérogènes autour d’une même grille de lecture.
À cet égard, l’exemple de la politique climatique de Toulouse Métropole est assez emblématique de ces difficultés à inscrire dans un territoire précis des normes parfois contradictoires, ainsi qu’à articuler des exigences multiples (politiques, administratives, économiques) et des instruments de planification qui s’empilent et s’avèrent très chronophages dans leur mise en oeuvre et leurs révisions, le tout dans un moment de très forte fluidité institutionnelle et politique. Dans sa thèse de science politique, Laura Parvu montre bien en quoi l’institutionnalisation de cette action publique dans la ville rose a pu être heurtée, des premiers Agendas 21 en 2003 au premier PCET en 2011, puis aux nombreux dispositifs mis en place ultérieurement, comme le PCAET de 2015, les écoquartiers ou bien le projet européen Miu Ciudad AC2 (Parvu, 2020). Les changements de majorité municipale (en 2008 et en 2014) ont également joué dans cette complexification de l’action climatique toulousaine, surtout qu’ils se sont accompagnés de changements institutionnels induits par la relance de la décentralisation et la métropolisation (mise en place de la Communauté urbaine du grand Toulouse (CUGT) en 2008 puis de la Métropole en 2015, mise en place des Pôles territoriaux en 2011, etc.).
Autre exemple, cette fois-ci plus sectoriel, de dysfonctionnement affectant la planification territoriale, on observe que la coordination des politique d’urbanisme et de transports ferroviaires à Toulouse s’est avérée insuffisante pour renouveler véritablement la gouvernance métropolitaine en la matière (Maulat, 2016).
On observe également avec la Région Occitanie de telles difficultés à orienter autour d’un même cap des institutions qui s’avèrent parfois assez lourdes à manoeuvrer. Ainsi, de la production des Schémas régionaux, qui nécessitent toute une ingénierie en interne, peuplée d’acteurs souvent hétérogènes (avec des COPIL ou autres cabinets de conseil extérieurs) et qui, s’ajustant parfois difficilement entre eux, co-construisent un document jugé souvent insuffisamment autoréférentiel pour normer leurs comportements et leurs représentations (Bailleul, 2017).
De même se pose la question de l’articulation des échelles, spatiales et temporelles. Des temporalités apparaissent parfois contrastées : les enjeux comme le degré de connaissances ne sont pas les même à court, moyen et long terme. Dans le même ordre d’idée scalaire, les découpages administratifs ne répondent pas forcément à l’échelle des problèmes climatiques. La coordination entre les différents acteurs du territoire requiert un apprentissage. Elle peut rester difficile, notamment dans l’ex Languedoc-Roussillon marqué par une culture politique conflictuelle. Le contexte de la fusion tout comme le renouvellement des élites locales lors des dernières élections pourrait de ce point de vue ouvrir une fenêtre d’opportunité pour penser « l’inter-territorialité » (Barone et Michel, 2022, à paraitre).
On relève également des freins de perception et l’adhésion parfois problématique au « grand récit » climatique : l’attachement à un lieu et à ses aménités peut grandement freiner la mise en oeuvre de politiques contraignantes quant aux usages qui en sont faits, comme on l’observe tout particulièrement sur les littoraux occitans. Peuvent également jouer des biais d’optimisme qui tendent à faire minorer l’ampleur des dangers (Rey-Valette et al., 2012). Des routines et des pesanteurs sont également constatables, à l’instar de l’usage de la voiture qui ne laisse au vélo qu’une part infime des déplacements en Occitanie (à peine 2 %) et que même certaines politiques municipales de gratuité des transports publics peinent à limiter.
Les limites des prévisions (et notamment le fait que l’exercice de modélisation dépend grandement d’artefacts techniques, que les relations causales entre les phénomènes climatiques et humains s’avèrent multiples et enchevêtrées ou bien en raison de l’indisponibilité de données précises ; voir chapitre-enjeu Enjeux psychosociologiques) laissent persister des zones d’incertitude : par exemple, les projections en matière d’incendies dépendent fortement des modèles climatiques utilisés ; il reste toujours difficile de prévoir les inondations en raison de la variabilité des pluies intenses et de leur résistance aux modèles de prévision ; de même, on manque toujours de données relatives à la modification de la composition chimique de l’air induite par les dérèglements climatiques en Occitanie…
Les relations mondes scientifiques/décideurs restent d’ailleurs un angle mort de la gouvernance climatique. À l’exception d’agences comme l’ADEME, l’AUAT ou l’ARS, il manque toujours des institutions interface entre science et décision dans de nombreux secteurs (politiques maritimes, tourisme, biodiversité).