Perception et mise en oeuvre des politiques d’adaptation

Introduction

Hélène REY-VALETTE (UM – CEE-M)

Diverses enquêtes auprès des habitants (résidents principaux et secondaires), des usagers (touristes et excursionnistes rétro littoral), des élus et des parties prenantes ont été menées pour identifier leurs perceptions des risques et des types de politiques d’adaptation (projet Interreg BEACHMED, projet ANR MISEEVA, projet Interreg COASTANCE et projet OHM (Observatoire Homme Milieu du CNRS) PsycoReloc) (Rey-Valette et al., 2019). Ces perceptions, reflets de la mémoire du risque et de phénomènes de déni ou de biais cognitifs, sont déterminantes des comportements et de l’acceptabilité des mesures d’adaptation

Par exemple, l’attachement au lieu et aux aménités procurées par la proximité de la mer conduisent à « relativiser » les risques (biais d’optimisme) d’autant qu’on note une faible mémoire des tempêtes exceptionnelles (notamment 1982 et 1997) accentuée par les caractéristiques sociodémographiques des communes littorales où on note une part importante de « nouveaux » résidents issus de migrations interrégionales et de retraités. Ainsi, on note une sous-estimation des effets du changement climatique, notamment par les résidents secondaires peu présents lors des tempêtes hivernales, mais aussi de l’impact des changements institutionnels (biais de statut quo), par exemple concernant le maintien d’un régime d’assurance solidaire et l’évolution du marché immobilier.

Les perceptions des politiques d’adaptation témoignent aussi d’importantes contraintes de mise en oeuvre des pratiques de relocalisation pour réduire la vulnérabilité. Outre l’opposition très fréquente des habitants et activités concernés, on note aussi des difficultés en termes de réserves foncières, de règlementation, de financement, d’ingénierie territoriale pour intégrer le caractère intégré et dynamique (logique d’anticipation et progressivité) des processus de gouvernance et d’aménagement. Le projet de recherche MISEEVA coordonné par le BRGM a permis d’évaluer à l’horizon 2100 les pertes économiques qui résulteraient d’une augmentation d’un mètre du niveau de mer.

On peut ainsi évaluer que l’adaptation anticipée par une politique de relocalisation permettrait d’éviter 31,2 milliards d’euros de dommages sur la période 2010-2100, soit 69 000 euros par habitant de littoral sableux d’Occitanie en 2010 ou 135 millions d’euros/ km de littoral (Hérivaux et al., 2018). Outre le développement important des actions d’information (par exemple l’initiative Dynamique littorale du Parc Marin du Golfe du Lion ou le programme « La mer monte » du Parc Naturel Régional de la Narbonnaise), des observatoires du trait de côte (ObSCAT par exemple) et des recherches sur les conditions de mise en oeuvre de ces politiques d’adaptation (notamment à travers des recherches partenariales sur des sites pilotes), il convient d’interroger plus généralement l’évolution des logiques d’urbanisation.

Plus récemment, l’analyse de ces politiques d’adaptation s’élargit en intégrant des dimensions psychologiques (notamment le rôle des émotions et des ressentis à travers des approches d’économie comportementale, de psychologie environnementale et d’économie expérimentale), sociales et politiques, à travers des indicateurs de résistance et de capacité d’adaptation qui intègrent l’attachement au lieu, la mobilité résidentielle, la perception du risque, la confiance dans les institutions de gestion et la conscience du besoin d’anticiper (voir chapitre-enjeu Enjeux psychosociologiques).

Par ailleurs, s’agissant des processus de gouvernance territoriale, le projet SOLTER a étudié la question des solidarités sociales et économiques entre les territoires littoraux et rétro littoraux, notamment dans quelle mesure les habitants des communes rétro littorales se sentent concernés en tant qu’usagers des plages ou d’actifs dépendant des flux touristiques pour repenser les échelles de gouvernance et de concertation concernant les mesures d’adaptation et leur financement (Clément et al., 2015 ; Rulleau et al., 2016 ; Dachary et al., 2019).

Ces problématiques conduisent aussi à prendre de plus en plus en compte les questions d’équité et d’inégalité environnementale entre territoires et types de populations. De même, les recherches portent de plus en plus sur des modalités innovantes d’achat des biens et d’occupation temporaire, et plus généralement les conditions d’indemnisation, en vue d’éviter un effondrement du marché immobilier et de faciliter la maitrise foncière des zones très exposées. Plus généralement, il s’agit aussi d’étudier l’opérationnalisation de modalités progressives et adaptatives de l’action publique.

Des systèmes d’assurance fragilisés face à l’accroissement des risques et souvent critiqués pour leur incitation au statut quo

Antoine LEBLOIS (INRAE – CEE-M)

Les risques côtiers sont couverts par des contrats d’assurance (avec des processus de réassurance), notamment le dispositif Catastrophe Naturelle (ou « CatNat »), spécifique à la France, dont le coût cependant ne cesse d’augmenter, ce qui pose à terme la question de sa pérennité. Ainsi, par exemple en Australie, où le risque d’élévation progressive du niveau de la mer ne cesse de s’accentuer, aucune compagnie ne propose de couvrir ce type d’aléa dans les contrats d’assurance de biens immobiliers résidentiels.

En France, les Plans de prévention des risques naturels (PPRn) définissent les zones vulnérables, et notamment les zones non constructibles. Selon la loi, l’assureur n’est pas contraint d’accorder la garantie catastrophes naturelles pour les biens ou activités implantés dans des zones jugées inconstructibles par le PPRn. Depuis le début des années 2000, dans le cas des forêts les assureurs ne couvrent plus certaines zones jugées trop risquées, notamment sur le pourtour méditerranéen. L’imprévisibilité de ces risques est aussi une raison de la frilosité des marchés d’assurance.

Depuis leur recensement dans les années 1980, environ 1250 arrêtés de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle relatifs aux aléas côtiers (submersions marines essentiellement) ont été pris sur les communes littorales du territoire métropolitain (1 % de l’ensemble des arrêtés catastrophes naturelles). Le traitement des déclarations de catastrophe naturelle pour les communes littorales (52 communes) d’Occitanie permet d’identifier une tempête commune en 1982 et un nombre de submersions (inondation et chocs de vagues) pouvant aller jusqu’à 7 événements par commune sur la période 1997-2018 (figure 6.5).

Le total des communes concernées selon les années (figure 6.6) permet d’identifier trois principales submersions, en 1997, 2009 et 2018 avec respectivement 36, 24 et 18 communes concernées. Il ressort aussi que seulement 7 communes n’ont jamais eu de déclaration de submersion sur la période. Dans la perspective du renforcement de l’exposition des littoraux aux aléas côtiers du fait de l’élévation du niveau de la mer, l’implication actuelle de l’Etat pour la réparation des dommages pourrait être remise en cause, d’autant que l’exposition à ces risques côtiers est étroitement liée à la forte attractivité démographique qui implique une urbanisation croissante dans des zones exposées.

Or si les achats immobiliers sont effectués en ayant l’information sur les risques, il se pose à terme la question de la responsabilité de l’acheteur, évoquée dans le rapport récent du député Buchou (2019) et qui peut influencer les modalités d’indemnisation en cas de rachat par l’Etat dans le cadre d’une opération de relocalisation. Ce rapport propose ainsi un renforcement de l’information des futurs acquéreurs par les agences immobilières. Selon les modalités, les systèmes d’assurance sont souvent critiqués en tant que facteur renforçant le statut quo.

Les enquêtes menées en Occitanie sur la perception des populations, et dans une moindre mesure des élus, témoignent d’un biais d’optimisme par rapport à la pérennité du système CatNat actuel avec près de la moitié des personnes (44 %) qui sont optimistes et qui pensent que le système de solidarité actuel sera maintenu, mais aussi qui n’anticipent pas vraiment le risque d’une augmentation significative des cotisations d’assurance et par suite une baisse des prix de l’immobilier.

Conception de nouveaux modèles urbains pour le littoral : la ville du futur sera « une autre »

Sylvain PIOCH (UMPV – LAGAM)

S’adapter, changer, muter, incite à inventer de nouvelles formes d’urbanisation côtière, pour réduire l’exposition des habitants. Ainsi, les directives de l’Etat recommandent de densifier l’habitat dans les zones les moins exposées tandis que de multiples innovations sont expérimentées, voire développées selon les pays dans les zones plus exposées par exemple en proposant de l’habitat flottant pour les résidences mais aussi pour les mobil-homes et les habitations légères afin de maintenir les capacités d’accueil des campings.

Ainsi une première expérience de logements flottants en location résidentielle est expérimentée sur le port de Gruissan et le département de l’Hérault lance un concours « Habiter le littoral demain » auprès des jeunes architectes. Ces évolutions vont dans le sens d’une maîtrise de l’extension des zones urbanisées et d’une rupture des logiques résidentielles souvent fiscalement bénéfiques à court et moyen termes pour les collectivités, et qui s’inscrit plus généralement dans le cadre des nouvelles logiques de gestion des impacts environnementaux. Il s’agit notamment de la séquence Eviter Réduire et Compenser visant un objectif de Pas de Perte Nette de biodiversité pour protéger les rares espaces naturels. Par ailleurs, les formes d’habitats et les infrastructures collectives liées expriment aussi des modes de consommation et des modes de vie tant des résidents que des touristes avec, par exemple et jusqu’à présent, la croissance continue des piscines, des fronts de mer aménagés, des ports illuminés… Or les attentes des citoyens et des touristes évoluent vers la préservation de la qualité du cadre de vie dans un environnement sain et vers la recherche d’authenticité et d’espaces naturels.

Ainsi, il s’agit d’inventer la ville du futur qui intégrera largement les enjeux et solutions environnementales, par exemple en favorisant la désimperméabilisation, les solutions fondées sur la nature, l’éco-conception, les îlots verts et la nature en ville… Autant d’injonctions agissant sur l’offre d’urbanisation, de l’architecte aux urbanistes et entreprises du BTP, dont l’application sera stimulée à la fois par de nouvelles réglementations (énergie, biodiversité, recyclage matériau, bio-sourcing, bio-inspiration) et par l’évolution des attentes et des exigences socio-écologiques tant des citoyens que des touristes.